存量园区与闲置物业处置：为什么"能租出去"不等于"盘活了"？

一、破题：闲置的本质是契约断裂，不是需求不足

过去两年，各地城投、园区平台与县区国资几乎都在做同一件事——摸家底、造台账、想办法把闲置厂房和空置楼宇"动起来"。但从国开联研究中心跟踪多地实操案例的经验来看，大量资产并非找不到使用者，而是卡在更深层的"可流通性"条件上：产权链条不完整、规划用途不对位、运营主体不稳定、现金流不可核验。四个条件缺任何一个，所谓"盘活"就只能停留在签一份短期租赁合同、补贴一下物业费的层面，转了一圈还是沉睡资产。

因此国开联研究中心建议换一个分析透镜：不要把闲置当作物业问题，把它当作"四类契约缺口"问题——缺合规、缺用途、缺运营、缺金融通道。而国家政策在过去18个月的密集出手，本质正是在系统性收窄这四道口子。

二、政策合力：不是在"鼓励盘活"，而是在把盘活的接口做进制度里

国开联研究中心梳理2025年以来核心政策脉络，可归纳为由三条主线咬合而成的制度底座：

第一条线：资本通道——REITs从"试点闯关"走向常态化筛选器。

国家发改委办公厅《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化申报推荐工作的通知》（发改办投资〔2025〕782号）措辞已从早期"探索培育"转为硬性制度安排：要求各省级发改部门"质效并重，积极开展项目申报推荐，加力推动市场扩围扩容"，优先申报对重大战略有推动作用的优质项目；加快收费公路、清洁能源、仓储物流、保租房等成熟类型申报，加大供热、水利、数据中心等潜在类型的组织力度，同时"积极探索"铁路、港口、特高压输电、通信铁塔、市场化租赁住房、文化旅游、专业市场、养老设施等新资产类型的发行路径。

这份文件还有一处极关键但常被泛读的段落：申报项目须"权属清晰、资产完整、运营稳定、收益良好"，针对产权登记、缺失手续补办、主管部门函件出具等常见问题，要求省级发改部门"加强与有关省级行业主管部门的协同配合，明确依法合规办理的要求，畅通办理渠道"——换言之，REITs常态化不是给所有人开门，它首先是一个合规压力测试，过不去这道关的资产，问题不在金融创新不够，而在前面没打好底。

第二条线：空间通道——城市更新把"改用途"从灰色操作变成可批路径。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（中国政府网，2025年5月）明确写入：加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途；同时在"完善用地政策"部分提出推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策，支持利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业、完善公共服务。

接着自然资源部、住建部以自然资发〔2025〕226号跟进操作层：对拟更新区域的详细规划可采取技术修正、优化调整方式纳入"一张图"实施监督；可制定简化详规修改程序；可结合新业态需求制定土地混合开发和空间复合利用正面清单——符合清单的即视为符合详规；微更新类还可设规划许可豁免清单。

这组组合的政策含义非常直白："能不能改功能"正在从关系型谈判变成有章可循的行政许可产品，而"过渡期不超过5年"的配套安排则给了"商改租""存量房产转产业用途"等关键场景以合法缓冲带。

第三条线：行政资产侧——公物仓机制将"摸清底数"做成可审计流程。

容易被忽视但方法论意义不小的一环，是行政事业单位存量资产的系统性盘点。国管局、中直管理局联合印发意见推动公物仓管理全流程强化，截至2025年10月底，公物仓平台累计盘活资产38.23万件，节约资金21.66亿元（人民日报，2025年12月6日引新华社）。地方国资体系也在把类似逻辑向下渗透——先把资产纳入台账、核定权属状态、建立调剂共享机制，再做市场化处置。它的启示不在于数字大小，而在于盘活从英雄主义谈判回归到台账化、流程化、可审计的行政能力。

国开联研究中心判断：这三路政策的共同指向，是把"盘活"从一场场个案式救火，升级为可复用、可检验的制度能力。谁能先把内部流程跑通，谁才能接住窗口。

三、国开联研究中心的分析框架：存量盘活的"三个可关闭缺口"

将上述政策逻辑投射回地方实操，国开联研究中心提出一个诊断型框架——大多数"盘活失败"并非因为资产没有价值，而是因为卡在三个结构性缺口上，且这三个缺口有清晰的关闭顺序：先合规，再用途，最后现金流。跳过步骤的"快盘活"，大概率会制造出下一轮闲置。

第一个缺口是合规缺口。

它的典型症状是：无证或证照不全、违建未处理、资产处于抵押受限状态、土地取得方式与现行规则对不上、园区平台对名下物业"说得出面积，拿不出链条"。国开联研究中心在地调中见过太多案例——资产本身区位不错，但因为早年"边建边批""先租后补"留下的手续欠账，导致今天既不能抵押、也不能过户、连长期租约都不敢给正规企业签。

关闭这个缺口，靠的不是招商话术而是行政协同：发改办投资〔2025〕782号已经把"协同有关主管部门明确依法合规办理要求、畅通办理渠道"写进了REITs培育链条，多地也在用"清零行动""一资产一方案"的方式逐宗销号——把"卡在哪类手续/能否6个月内解除/需要哪个部门联审"做成可操作清单，才是盘活的真正开工仪式。

第二个缺口是用途缺口。

很多厂房空着不是因为没有产业，而是因为空间属性与产业需求错位：比如远郊园区按高标准生产厂房建的层高荷载，但今天需要的是轻型智造或仓储分拨；又比如核心区低效商业裙楼，位置极佳却卡在传统商业用地性质上动不了。过去这类矛盾往往陷入"改用途=重新走五年规划=遥遥无期"的僵局，但自然资发〔2025〕226号与城市更新意见的联动正在改变游戏规则：详规可以用技术修正/优化调整方式走简易程序，正面清单内的混合开发"即视为符合详规"，微更新还可以走豁免清单。

关闭用途缺口的关键，是提前把辖区内低效资产的"可转用途矩阵"——厂房→仓配→产线→保租→养老→混合利用——按正面清单逻辑做预研，让资产在政策允许的轨道上完成身份切换，而不是在灰色地带硬撑。

第三个缺口是现金流缺口。

这是最容易被误读的一环：不少地方的"盘活成效"以签约面积和首年租金衡量，但国开联研究中心反复验证的一个结论是——没有稳定运营主体和可核验收益的资产，就算租出去了也还是死资产，因为它进不了REITs、拿不到政策性金融支持、也无法形成"回收资金再投资"的良性循环。发改办投资〔2025〕782号说得直白："充分发挥回收资金带动作用……鼓励提高项目净回收资金规模""优先推荐"。

翻译成大白话就是：金融通道只看一件事——你这块空间能不能持续产生可核对的钱。 而"持续"来自产业重定位（不是降价出租而是对齐本地禀赋）+运营前置招商（把企业落下来、转起来、留得住），只有封住前两个缺口，第三个缺口才会自然收窄。

这三个缺口的妙处在于：它们是可逐项关闭的工序，不是玄学。一个区县或平台只要愿意，完全可以把全部存量资产按"卡在哪一环→需要哪一部门→预计多久销号"拉出一张三色预警表——红（合规卡死）、黄（用途待决）、绿（可进入运营/招商/金融化）——这就把"盘活攻坚"从口号变成项目管理。

四、地方样本：用"缺口框架"重读三种路径

▌ 路径A——以"合规清零"换市场信用：江西吉安

吉安创投集团在市级"盘活存量国有资产三年攻坚行动"框架下，对名下账面价值约13.25亿元的沉睡资产系统摸排，对其中权属相对清晰的老旧厂房走公开出售路径，披露信息显示约2.11万㎡变现约2260万元——但国开联研究中心更关注的不是成交价，而是其前置动作：交易前完成历史违建清理和土地确权，用"产权清晰"重建买方信心。这属于标准的先封合规缺口→再走市场化处置序列，顺序对了，价格只是结果。

▌ 路径B——以产业重定位重建现金流：河南鹤壁

鹤壁对华晨园区闲置厂房的处理，核心不是分间出租赚租金，而是将园区重新定位为"镁基新材料产业园"，紧扣本地"3+3"产业禀赋做空间拆改整合+环境整治+定向招商专班+全流程代办，公开报道给出的厂房利用率回升至76%以上。这是用途缺口（功能重置）+现金流缺口（产业匹配）同时关闭：空间被重新放到正确的产业链上，而不是反向让产业去迁就一个错的定位。

▌ 路径C——以权益合约重组把沉睡指标变长期收益：杭州萧山北干

萧山交投通过"以地换房"模式，一次性解决北干街道8个村社的村级留用地指标历史遗留问题，公开材料显示盘活沉睡指标约252.81亩，测算每年可为村集体增收约6000余万元。这本质上不是物业出租问题，而是土地发展权如何在村集体—国企—市场之间重新缔约的问题，属于合规/权益缺口的制度性解法——规则设计对了，现金流是长期派生的。

五、前瞻：下一步的分化点在哪？

国开联研究中心在与多地平台交流后形成一个判断：2025—2030年存量盘活的"分化期"，赢家不会是口号最响的，而是三件事做得最成体系的——

其一，台账级合规清零：不是"我们有多少平米闲置"的口号台账，而是逐资产标注"卡在哪一类手续／能否在6个月内解除／需要哪个部门联审"的可操作清单。

其二，用途适配的预案库：提前把"可转用途矩阵"按正面清单逻辑做预研，等政策窗口开时不至于从零攒方案。

其三，运营先于招商：把"谁来运营、怎么计量收益、回收资金怎么再投"写进每一个盘活方案——因为未来的资本通道只看一件事：可核验的现金流。

当这三道口同时被制度工具箱盖住，所谓"沉睡资产"，才会真正回到城市经济的血液循环里——而且回去的不是"更高空置率的下一个周期"，而是更硬的单位空间产出与可复用资本循环。

关于 国开联研究中心

国开联研究中心（Goclee Research Center）于2013年创立于全球创新中心城市——深圳，聚焦“产业发展、ESG实践、跨国投资”三大领域系统解决方案的提供，致力于以市场化力量和专业支撑体系，打造“国际产业价值链配置枢纽”，秉承可持续发展理念，携手世界各地政商界伙伴，促进产业价值链要素高效流通，重组全球动能，共筑永续繁荣。

官网：www.goclee.com

关注 国开联微信公众号 了解更多

联系我们：0755-8324 7679

微信交流：