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PPP将走入气候变化融资领域

Jessi 2017.08.14

PPP的快速发展以及与金融工具的深度结合，成为2017年上半年我国绿色金融市场的一大亮点。在PPP政策的引导下，金融市场积极响应，以绿色PPP为基础衍生出多种金融衍生投融资工具。其中，气候变化融资与PPP模式的结合已经日趋紧密，探索我国PPP模式气候融资，构建合理可用的PPP模式气候融资机制成为当务之急。

 

PPP模式气候变化融资机制势在必行

截至2050年，发展中国家适应气候变化成本可能会升至每年2800亿美元至5000亿美元。适应性资金缺口很大，如果不能在额外的创新性资金方面取得进展，这一缺口在未来几十年会继续扩大。

 

近年来，我国已经在多个领域广泛应用了PPP模式解决投融资难题，PPP发展已经成为难以抵挡之势。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库PPP项目已达12287个，项目总投资额14.6万亿元。拓宽应对气候变化多元化资金来源渠道，通过PPP模式探索财政资金吸引社会资本投入到应对气候变化领域、实现低碳发展成了亟待解决的问题。

 

实际上，国内相关政策已经不只一次地“撮合”应对气候变化和PPP模式。早在2016年，国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中就着重提出了“出台综合配套政策，完善气候投融资机制，更好发挥中国清洁发展机制基金作用，积极运用政府和社会资本合作（PPP）模式及绿色债券等手段，支持应对气候变化和低碳发展工作。”同样，《关于构建绿色金融体系的指导意见》中也提出设立绿色发展基金，通过PPP模式动员社会资本。社会资本大量投入到应对气候变化领域，创造出一个节能减排和低碳发展的市场，企业从中获得收益，或许能够实现应对气候变化和低碳发展的良性循环。

 

构想容易落地难

当前一些西方发达国家和国际组织已经开始将PPP模式应用到节能减排和应对气候变化以及促进低碳发展的领域，在这方面积累了不少经验。例如，重点关注减少温室气体排放的英国绿色投资银行（GIB），实质上就起到了PPP+绿色金融实验室的作用，它在为项目量身定制融资方案的同时尽可能地保证模式的可复制性，进而不断推动符合气候和环境诉求的项目落地。

 

就目前实际情况来说，国内还没有在气候变化领域的PPP项目实践。可能已经有人在做碳减排的相关PPP机制设计，相关政策也有了一些提示性内容，但这都只是一些超前的举措，想要真正落地并没有那么容易。

 

碳是一种负外部性产品，其本身并没有价值，除非它通过政策强制的方式被真正地货币化，才能够实现与PPP模式进行对接，通过这一模式对碳减排进行机制设计，从而实现应对气候变化的最终目的。但是目前我国的碳交易市场还是试点阶段，并不成熟，现有的CDM（清洁发展机制）基金也不像以前那么活跃，各省如何进行碳排放总量的上限核定仍是未知，在这样的前提下进行PPP模式的气候融资机制设计，难度很大。

 

由于CDM项目财政直接投入比例高，财政资金引导私人资本的杠杆作用弱，在一定程度上影响了低碳经济实现加快发展。当前我国支持低碳发展的政策，主要还是停留在以财政支持为主的层面上，对私人部门和金融行业的激励措施不足，难以撬动大量私人资本投入到低碳发展领域，社会资本尚停留在停滞阶段。

 

气候融资作为应对气候变化的关键环节，目前尚没有专门的、统一的气候融资管理体制机制。尤其是近两年不断被提及的PPP气候融资，由于涉及私人部门资金的进入及监测监管，以及国际气候谈判中的气候融资的核算，尚缺乏健全完善的制度安排。

 

多管齐下，建立健全PPP气候融资机制

PPP模式与绿色金融已经有一些融合的“苗头”出现，在这样的形势下，在全国碳市场即将启动之际，加快PPP模式气候变化投融资虽然面临一些实际困难，但毕竟是时代所需，是实现低碳发展的必选路径之一。那么，就我国而言，应该怎样去设计一个合理可用的PPP气候变化融资机制？

 

国开联认为，加强顶层法律设计是关键。可酝酿制定《应对气候变化PPP融资法》。学习借鉴欧美国家气候立法做法，在广泛调查研究的基础上，首先从应对气候变化的办法、制度、细则、条例开始，经过实践运行最终上升到专门法律。通过国家层面的气候立法，明确政府与市场的职责，通过CDM融资为法律提供财力保障，有效约束地方政府发展经济的短期行为，减少气候融资政策波动对“转方式、调结构”造成的冲击，提振发展低碳、节能、环保产业的信心。

 

可以考虑设立一支PPP气候融资种子基金，由中国清洁机制发展基金管理中心经营。此类基金可以由政府和私人部门按比例共同出资组建，一般由政府先认购碳基金一定数目的份额，其余份额由相关私人部门自由认购。

 

可以在国务院成立专门PPP融资管理机构，如PPP专业委员会或PPP推进办公室，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、PPP推进机构和行业组织共同构成的PPP项目运作管理模式。同时下设专门的PPP气候融资领导和推广机构，隶属相关部委，如PPP气候融资管理委员会。

 

未来，中国将进一步加大控制温室气体排放力度，争取到2020年实现碳强度降低40%～45%的目标。中国愿意继续承担同自身国情、发展阶段、实际能力相符的国际责任。在应对气候变化的路上，PPP必将锦上添花，为“中国目标”的实现提供新动力和新路径。

 

更多相关资料，请详见：国开联发布的《中国PPP模式与投资策略深度研究报告》

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